农村土地三权分置的制度困境

根据日本的经验教训,在土地细碎化且农民具有惜土情结的条件下,不断强化农民的土地权利,可能会适得其反。“三权分置”改革应警惕走入“日本陷阱”。

农地“三权分置”并不能解决农民土地权利不完整、缺乏制度保障问题,也不涉及集体土地所有制的改革问题。

日前中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,就农村集体土地所有权、承包权和经营权“三权分置”改革提出实施意见。文件指出“三权分置”改革“有利于促进土地资源合理利用,构建新型农业经营体系,发展多种形式适度规模经营,提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率,推动现代农业发展。”关于农业现代化,社会上一直流行着一种观点,只有赋予和保护农民流转土地的权利,才能推进土地流转、实现农业现代化。人地资源禀赋、历史发展过程与我国相似的日本也存在相同的问题。拥有土地所有权的日本农民有出售或出租土地的权利,但日本的土地流转并不顺畅。我们可以从走在前头的日本汲取经验教训,以更好地实现“三权分置”改革的目标。

5月以来,中国农村问题的讨论再次热闹起来。其中,最引人注目的是中国最高领导人习近平关于农村土地“三权分置”的表态。尽管这一说法并非首次提出,但以此为核心的“安徽讲话”显然被视为中国农村政策调整的方向。

日本推进土地流转的经验教训

4月底,习近平到中国农村改革的发源地——安徽省凤阳县小岗村召开座谈会,要求坚持农村土地集体所有,坚持以家庭经营为基础,坚持稳定土地承包关系。同时把农地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行。

日本在1970年代已经步入发达国家行列,国民经济高度发达,大量农业人口实现非农化转移。1970年日本城市化率超过70%,农业劳动力只占劳动力总量的14.7%。并且日本从1970年开始创设农业人养老金制度,为退出农业经营的农民提供养老保障。农民在1970年就不再依靠土地获得就业和社会保障,日本具备了推进土地流转的经济政治基础。日本采取土地私有制,土地是农民的私人财产,农民作为独立土地权利主体通过市场化方式流转土地使用权。

习近平提出,这是“顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的愿望”,是“农村改革的又一次重大制度创新”。此后,围绕农地“三权分置”的内涵和执行问题,学术界的讨论和官方媒体的宣传解读相映成趣,各有不同。

农业现代化也是政府的重要任务。为推进现代农业发展,自60年代以来日本政府一直将土地流转、扩大土地经营规模作为农地制度改革的目标。1970年后日本逐渐建立起了以使用权流转为中心的农地制度,并在各个时期的税收、财政补贴、信贷等方面进行了大量投入。具体而言,日本政府通过制度改革、资金支持、组织建设等多种方式推动土地流转。在制度改革层面,日本通过土地所有权与使用权的分离扩大土地经营规模,“耕者有其田”自耕农制度逐步瓦解,农地产权制度和农业经营制度的重心转向农地使用权流转。在资金支持层面,2001年日本对养老金政策进行了根本性修改,为所有的农业经营者提供养老保险。2012年日本政府出台“地域农业基本计划”,为该计划投入了12亿日元。在组织建设层面,日本政府还通过设定集体使用权和给予一定的资金扶持,利用地方社会和村庄共同体的组织功能调整农地关系。

当前,中国农业总产值占GDP的比重约为9%,但是,农业劳动力却占中国劳动力的20%以上。中国还有2.7亿农民工从事制造业和服务业,主要生活在城市,但是其中大多数人很难在城市落户,享受城市的教育、医疗和社会保障等。

2011年日本劳动力人口中农业人口比重为2.5%左右。但总体来看,日本土地经营规模的扩大以及为这一目的的农地流转却不尽如意。土地流转比例很低,1975年为5%,直到2000年左右才达到16%,而所有人自己耕作的自耕地的比率则很高。日本拥有耕地的非农户从1990年的77.5万户增加到2010年的137.4万户,占总农户数的比例从10%提升到27%。但非农户数量增加并没有扩大土地经营面积,2013年日本除北海道外的户均耕地面积仅有22.8亩。并且日本增加的主要是畜牧业的土地面积,水稻种植农户的经营规模从1960年的11.55亩增加到2005年的14.25亩。

这说明,中国农业部门并不需要那么多劳动力。而随着大型农业机械在农村的逐渐普及,农业劳动力的需求更趋于减少。在这种情况下,很多农民就希望把土地出租或转租,在进城打工的同时,还能享有耕地的控制权和收益。

可以说,土地不再承担农民的就业和社会保障功能,日本具备扩大土地经营规模的政治经济条件。并且日本政府也投入了大量的财政资金和政策资源推动使用权流转。但由于农户拥有小块土地的所有权,使得小规模、分散化的土地难以实现集中连片流转。在农村人口已经充分非农化转移的条件下,原先的农村人口仍然占有小块土地,这成为日本农业现代化的根本性制约。

据中国农业部统计,截至2015年底,中国耕地流转面积高达4.47亿亩,占家庭承包经营耕地总面积的33.3%。其中,接近80%的农地流转是经由出租和转包。目前,中国每年新增流转面积4000多万亩,涉及数以百万计的农村家庭。

澳门新葡亰1495app,由于日本农民拥有对土地的私人财产权利,即使在农村人口充分非农化转移的情况下也无法实现土地集中连片流转、扩大土地规模经营,这可以称之为土地流转的“日本陷阱”。实际上采取土地私有制的小农经济国家都走入了这个陷阱。

在这种情况下,让农民拥有长期、稳定的土地权利,对加快城市化进程、推进农业适度规模经营、提高农业生产效率,是非常重要的。从官方解读看,农地“三权分置”主要是为了解决农地适度规模经营、农业社会化服务的问题。

强化土地承包权的产权强度可能会适得其反

农地“三权分置”作为官方提供的解决方案,要点有三:首先,农村土地依然归集体所有;其次,农民家庭享有农地的承包权,其实就是使用权;再次,农民可把耕种或经营的权利转给合作社、专业大户和公司,从而获取财产性收益。

很多人认为,为促进承包地经营权流转,必须把农户承包权做大做实。唯其如此,方能令承包户放心地流转土地。受此理念的影响,当前“三权分置”改革的着力点是不断提高农民承包权的产权强度。一是赋予农民土地流转的处分权利,二是土地确权登记颁证工作将农民的承包权固定在特地的地块上,三是将承包经营权设置为用益物权。这样土地承包权实现了从生产经营自主权向用益物权、乃至“准所有权”的重大转变。在农业经营和土地流转上,中国农民获得了与日本农民基本相同的土地权利。

显然,官方期望能在坚持集体所有制下,让农民拥有更多土地支配权,让农民流转土地更放心,提高规模经营的范围和深度。这是一个不伤及公有制意识形态的方案。问题是,这一方案能在多大程度上改变中国农业生产效率低下的问题。

根据日本的经验教训,在土地小规模、分散化占有条件下,如果强化土地的私人财产权利属性,会阻碍经营权流转。我们在农村调查发现,随着农民的土地权利日益私人财产化,日本土地流转的困境在我国农村也普遍存在。

答案是不确定的。这种提法并不能解决农村土地的深层矛盾。作为解决方案而言,也不够彻底。一些专家甚至认为,农地“三权分置”改革带来的问题可能比解决的问题还要多。这是因为,农地制度安排本来需要简化,而现在反而更复杂了。

一是土地成为农民的私人财产,农民将土地作为保值增值手段,或者作为“乡愁”、家产等保留,宁愿抛荒也不愿意将土地流转出去。在城市化扩张时期,农民普遍存在征地预期,即使不耕种土地也坐等土地升值。东亚社会农民普遍存在惜土情结,土地不仅仅是纯粹是生产要素,还是农民的家产、祖业,还寄托着农民的家乡观念。农民即使不愿意耕种土地也不一定将土地流转出去,这使得弃耕撂荒与土地流转率低并存。2010年日本抛荒耕地面积为39.6万公顷,占全国耕地总面积的10%左右。

中国集体土地所有制成型于上世纪60年代初期。当时,数亿农民经过1950年代初土地改革获得的土地私有产权“被合作化”,由集体统一管理和经营。此后因集体经营效率低下,粮食长期短缺,安徽小岗村农民冒险把土地分给家庭耕种,一举解决了粮食问题。此后,这种“集体所有、家庭承包”被中共官方认可,并在全国普遍推行。

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